2. 정부 정책 광고의 일반적 고찰
1) 정부 정책 광고의 개념과 정의
광고는 기본적으로 기업 마케팅의 도구일 뿐 아니라 정부, 정당, 사회 단체, 교육 기관 등 상행위와는 무관한 비영리 단체의 어떤 주의나 주장 관념을 배포하기 위해서도 이용된다. 광고는 영업 행위이기에 앞서 대중 전달의 한 형식으로서 대중의 환경 인지, 정보 습득, 의식과 가치 형성에 지대한 영향을 미치는 것(오두범, 1988)이기 때문이다. 따라서 정치적 목적이건 경제적 목적이건 정부가 국민에게 행하는 설득 커뮤니케이션 활동을 정부 광고라 할 수 있으며, 구체적으로는 행정기관이 주관이 되어 정부 예산을 활용하여 국가적 주요 사업을 홍보하는 것이라고 할 수 있다. 정부 광고 시행에 관한 국무총리 훈련에는 '정부 기관이 홍보 매체에 의뢰하여 시행하는 일체의 유료 고지 행위'를 정부 광고라고 정의한다(국정홍보처, 1999).
그러나 이러한 개념에서는 정부라는 광고주가 행하는 광고는 모두 정부 광고라는 말이 되며, 광고 주체인 정부(광고주)에 대한 성격이나 내용을 구체적으로 기술하지는 못한다. 이런 광의적인 개념의 정부 광고를 그 내용에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다(김남일, 1993).
① 국가나 공공 단체 등이 공중 또는 특정한 사람들에게 공시하는 고지 및 공고(public notice) 성의 법정 광고.
② 공공 사업(전기, 전화, 우편, 가스, 수도, 공중 위생, 철도 등)을 운영하는 정부, 공사, 지방자치 단체가 일반의 이해를 깊게 하고, 그 사업을 원활히 추진하기 위하여 행하는 영업 광고.
③ 정부 및 자치 단체가 국민 여론의 합일을 목적으로 실시하는 캠페인 성의 공익 광고
④ 특정한 정부 정책 또는 사업에 대해 국민의 이해와 지지를 구하기 위하여 의견을 개진하거나 찬부를 묻는 의견 광고 형식의 시책 광고
본 연구에서는 이러한 분류 중 ④를 정부 정책 광고라고 정의하고 논의를 전개한다. 그것은 정책 광고가 정부 정책의 구체적인 형성과 집행 과정에 정부의 입장을 밝히고 지지를 구하는 것이기 때문이다.
일반적으로 정책은 연구자가 현상의 어느 면을 중요시하는가에 따라서 그 대상이 조금씩 달라짐으로 정책에 대한 개념 정의는 바라보는 관점과 추구하는 목표에 따라 다양하게 정의 될 수 있다(Harold D. Lasswell & A. Kaplan, 1970 ; T. R. Dye, 1981 : Yehezhel Dror, 1983 ; David Easton, 1953 ; 김신복, 1982 ; 유훈, 1985 ; 정정길, 1997). 각기 다른 관점에서 내린 이러한 정의들 속에는 정책의 공통된 구성 요소로서 정책 목표와 수단, 그리고 정책 대상 집단을 꼽을 수 있다. 이를 일반화시키면 정책은 정부 활동과 관련이 있고, 실현하는 목표가 있으며, 그 목표는 미래에 달성되는 것으로서 의도적이며 계획적인 행동 지침이라고 말 할 수 있다(금진구, 2000). 이에 따르면, 정책에는 바람직한 사회 상태를 이룩하려는 정책 목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책 수단에 대하여 권위 있는 정부 기관이 공식적으로 결정한 기본 방침이다.
국가의 정책은 오늘날 국민 생활의 모든 부분에 침투하고 있으며, 이는 현대 국가의 활동이나 기능의 양적 팽창에 기인한다. 국가 활동은 국가정책의 구체화된 실현 작용의 일부이며, 이러한 국가 활동이나 기능 수행의 기본 방침이 정책이된다.(정정길, 1997, p,4)
정부 광고와 정책의 개념을 종합해 보면, 정부정책 광고란 중앙 행정기관 및 그 부속 기관과 지방자치단체를 포함하는 정부 기관이 스스로 실행할 정책에 대하여 국민들의 이해와 지지를 구하기 위해 여러 매체를 이용하는 유료의 쌍방 커뮤니케이션 활동이라고 할 수 있다.
2) 정부 정책 광고의 기능과 필요성
정부 정책 광고의 궁극적인 목표는 정부의 정책이나 사업에 대한 국민들의 이해를 높이고 협조를 구하는데 있다. 이러한 국민들의 이해와 협조를 얻는 방법은 결국 정부와 국민간의 의사 전달의 양과 질에 다린 문제이다. 정부 정책에 대한 정보를 국민들에게 제공하는 것은 민주 정치의 기본이며, 진정한 민주 정치는 국민의 참여에 의한 것이지 국민에게 지식 정보만을 제공하는 것은 아니다. 따라서 국민들에게 정보를 전달하고 그게 대한 반응을 정책에 반영하는 쌍방 커뮤니케이션이 이루어져야 한다(윤희중, 1978).
정부와 국민들 간의 이러한 의사소통 도구로서 정부 정책 광고는 국민의 알 실현하여 정부와 국민 사이의 원만한 관계를 유지하게 하고, 공통의 목표 가치와 일체성을 확보하게 하는 기능을 한다. 즉 정부의 각종 정책과 정부에 대한 긍정적인 이미지를 유지하게 하고, 이를 바탕으로 정부가 추구하는 목표에 참여하는 국민의 신뢰를 획득하며, 국민의 태도나 잘못된 지식 정보를 바로잡는 교정 기능을 가지고 있다(이기홍, 1983). 또 다른 관점에서 정책 광고의 기능을 보면, 정치적 기능, 갈등 해소 및 의사 전달(박동서, 1986), 여론 조성 기능(George C. Edwards III, 1978) 등이 있다.
이렇듯 기본적이고도 중요한 이유가 있음에도 불구하고, 정부에서 많은 예산을 써가며, 국민 생활에 구체적인 관련이 없는 정책 광고를 해야 하는가 라는 반문이 있다. 하지만 현대사회는 다원화, 전문화되어 있으며, 이에 따라 정부의 업무도 지속적으로 다양하고 복잡해지고 있기 때문에, 국민 개개인은 정부가 무엇을 하는지 잘 모를 경우도 있고, 정부가 하는 일이 바르고 정확한 판단과 비판을 할 수 없는 상황이 발생하기도 한다.
따라서 정부는 정부가 하는 일이 가능한 정확하게 사실대로 국민들에게 알려 줄 의무가 있다. 이처럼 정부가 하는 일을 신속 정확히 국민에게 알려 줄 수 있는 최선의 방안으로서 정부 광고의 중요성이 높아지고 있다. 다시 말해 정부가 추진한 정책 실정이나 추진하고자 하는 정책 과제를 일반 대중 매체의 광고를 통해 직접 국민에게 알려줌으로써 국민 여론을 수렴하고, 정책 수행 과정에 반영하게 된다(공보처, 1997, p.367).
3) 정부 광고의 현황
우리나라의 본격적인 정부 광고는 1991년부터라고 할 수 있는데, 1990년 정부 홍보의 주무부처로 공보처가 발족되었고 이듬해부터 정부 홍보에 광고를 적극 활용하기 시작했기 때문이다. 물론 이전에도 정부 광고는 있어 왔다. 그러나 이때의 광고는 총리 훈령 제120호에 근거하여 정부 홍보의 한 방법으로 실시되었다. 훈령에는 정부 홍보의 종합 창구로서 공보처가 광고 업무를 통제하고 조정한다고 되어 있으나, 사실은 정부광고의 대행 수수료 수입으로 언론회관의 공익 자금을 조성하기 위한 것일 뿐, 각 부처에서 개별적으로 광고를 기획하고 집행하여 왔다. 그나마 대개는 협찬 내지 협력 기관의 집행에 이름만 넣어주는 형식이었고, 정부 예산으로 본격적인 광고를 시행한 것은 이때에 이르러서 이다.
공식적인 정부 광고의 시작은 노사화합을 주제로 한 '노사관계는 함께 달리는 장거리 주자와 같습니다'라는 지하철 광고였다. 신문광고는 1991년 9월 18일-19일에 5단으로 게재된 '검소한 추석 보내기' 캠페인이었고, 텔레비전 광고는 1991년 12월 상영된 '열심히 일합시다'라는 주제였다. 라디오 광고는 1992년 '자신을 갖고 다시 뛰자'라는 주제가 첫 광고였는데, 텔레비전과 동시에 실시되었다. 이후 1993년 '금융실명제'와 '대전 EXPO'등 국가 주요 정책에 대한 광고실시를 필두로, 1994년 '국가 경쟁력 강화', 1995년 '세계화', 1996년 '삶의 질 향상'등으로 연간 주제를 선정하여 주요 국정 과제를 집중적으로 홍보함으로써 광고 효과를 제고하는데 주력하였다.
그러나 정부 광고의 양적 팽창에도 불구하고 광고 실시 초기에는 광고 테마와 컨셉, 표현기법등에서 많은 문제들을 지적 받아 왔다(김민기, 1991A, 1991B; 김정기, 1981; 김형근, 1990). 그 후 1999년부터 연간 광고 기법의 도입 및 활용, 연간 종합 광고 전략의 수립과 시행, 광고 효과 조사의 실시 및 반영, 첨단 광고 기법의 도입과 활용을 하게 됨으로 체계적이고 일관성이 있는 광고를 시행하게 되었다.