출처: 한국방송광고공사 - 광고연구
5. 옥외광고물에 대한 규제15)
1) 개관 및 연혁
오늘날 주요 광고수단으로 신문· 잡지 · 라디오· TV등 매스미디어가 있고 그외 다이렉트 메일이 있지만 이와 또다른 형태로 옥외공고물을 들 수 있다. 현행 일본의 '옥외광고물법'에 의하면 옥외광고물이란 '상시 또는 일정기간 계속하여 옥외에서 공중에 표시되는 것으로 간판, 입간판, 벽보, 게시판과 광고탑, 광고판, 건물 기타 공작물 등에 게시 또는 표시된 것 및 이와 유사한 것'이라고 정의되고 있다. (제2조)
구법이었던 '광고물취체법'에서는 옥외광고물을 단지 '광고물, 간판 기타에 관한 물건'이라고만 하여 무엇을 의미하는지 명료히 하지 않은데 비해 새 법에서는 이를 명백히 규정한 것이다. 이 '옥외광고물법'에 의거 각 지방의 '옥외광고물조례'는 나름대로 옥외광고물을 열거하고 있다. 예컨대 도꼬의 '옥외광고물조례'는 제11조 ③항에서 '광고탑, 광고판, 소형광고판, 벽보, 입간판, 전신주, 가로등 이용광고, 표지 이용광고, 선전차, 버스·전차·무궤도전차차체 이용광고, 그외의 차체 이용 광고, 에드벌룬, 광고막 아취, 장식 가로등, 점포장식 등'을 옥외광고물로 들고 있다.
일본의 경우 이러한 옥외광고물의 광고비가 총광고비에서 차지하는 비중이 신문, TV에 이어 제3위를 점하고 있다. 이처럼 일본의 옥외광고는 광고매체로서의 비중이 상당히 크다.
옥외광고물에 대한 규제법의 제정과정을 살펴 보면 다음과 같다.
일본에서 옥외광고가 활발해진 것은 1880년대로 1881년에 가두에서 통행인에게 호소하는 '광고상'이, 1885년엔 교통광고가, 1887년에 연설광고대가 등장하였으며, 이어 전신주 광고도 나왔다.
189O년 5월 30일 時事新報에 의하면 東京電燈會社가 전신주광고에서 허가를 경찰청으로부터 얻었다고 하였는데 그 허가조건에는 "광고를 표출시키는 장소 또는 그 문장, 도서 때문에 사람들이 모여 통행을 방해한다고 인정될 경우엔 곧 철거를 명할 수 있다"고 하여 옥외광고물을 단속할 수 있게 하였다.
또한 1882년 도쿄교통에 방해가 되는 입간판류의 금지조항을 포함한 '街路取締規則', 1885년 '특수음식유흥업자의 광고를 단속하는 규칙'등 개별 특별규제규칙이 나왔지만 그 당시엔 광고규제도 산만하고 통일적인 법규도 없었다.
그후 1900년대에 들어서며 산업의 진흥과 민중문화의 발달에 따라 광고활동의 규제도 차츰 강화되고 법령의 정비도 행해졌으며 '옥외광고물법'의 전신인 '광고물취제법'도 이 때 만들어졌다.
1900년에 제정된 '치안경찰법'은 그 제16조에 '가두, 기타 공중이 자유로이 왕래하는 장소에 문서, 도화, 시가의 게시반포, 낭독, 기타 행위에 의해 안녕질서를 문란케 하거나 풍속을 해칠 우려가 있다고 인정될 경우 경찰관은 금지명령을 할 수 있다', 제29조는 '이에 위반할 경우엔 1개월 이하의 금고를……'이라는 규정을 두고 있었다.
1911년에는 오직 광고만을 규제하기 위한 '광고물취체법안'이 제정되었는데 이는 단순히 미관풍치의 보존과 위험의 방지라는 목적만이 아니고, 광고물, 간판 기타 물건에 의해 안녕질서를 해하거나 풍속을 문란하게 할 우려가 있는 것을 규제하려는 것이었다.
이 법률은 옥외광고물 단속에 관한 명령제정권과 처분권을 지방장관에 부여하여 각 도단위에 '광고물취체법 시행규칙'이 제정되었다.
1917년에는 경시청이 '광고행등 등 단속에 관한 건'이라는 통첩을 발표하여 커다란 광고행등이나 광고물을 등에 지고 거리를 완보하며 교통을 방해하는 사람을 규제하였다.
1922년에는 비행기에 의한 공고삐라에 대해 '항공기에 의한 광고물 살포·취체의 건'이라는 경시청 통첩이 있었다.
옥외광고가 다양화, 대규모화됨에 따라 각 도단위에서의 단속규칙도 점차 세밀 하게 되었는데 특수한 광고물에 대하여는 비행기에서의 삐라와 같이 개별적 대책을 만들었다. 예컨대 도쿄에서는 1930년 '승합자동차의 후부·광고취재에 관한 건', 1933년에 '다방 등의 옥상간판 기타에 관한 건' 등을 제정하였다.
1930년대 후반 전시태세에 들어와서는 1938년에 '특수음식점과 풍속영업의 네온 등이 미관을 해치고 유흥감을 유발시킨다'고 하여 경시청에 의해 금지되었으며 에드벌룬, 일반네온, 광고 등 일러스트레이션의 전력사용이 금지되었고, 또 '국민 사치생활 억제방책요강'에 의해 정류장과 철도연변에 불요불급한 광고가 폐지되었다.
1940년 11월 5일에 개최된 일본광고연맹 제12회대회는 '일본광고율령'을 제정 하였는데 제1항은 '우리와 광고는 황실에 충성하고 정부에 협력하는 것을 목표로 한다"고 하였다.
2) 옥외광고물법의 제정 및 개정
1949년 6월 3일 일본국회는 '광고물취체법'을 폐지하고 새로이 '옥외광고물법'을 제정함으로써 광고물규제에 있어서 획기적인 전기를 마련하였다. 새로운 '옥외광고물법'이 구법과 다른 점을 살펴보면 첫째, 구법이 광고물에 대한 실질상 규제를 매우 광범위하게 적용하고, 행정관청의 명령으로 포괄적으로 규제할 수 있도록 위임한데 비해 신법은 옥외광고물에 관한 제한 양태를 가능한 한 명확히 하였다.
둘째, 구법에서는 광고물에 대한 실질적 단속이 도단위 기관장의 주관으로 실시되며, 도의회가 관여되지 않았는데, 비해 신법에서는 지방의회조례에 의하도록 하여 지방자치의 취지에 맞도록 하였으며, 한편 이들 조례제정에서의 기준되는 사항을 법률로서 명확히 하였다.
셋째, 광고물에 관한 규제의 목적을 오직 미관풍치의 유지 및 공중에 대한 위해의 방지만으로 한정함으로써 구법에서와 같이 안녕질서 또는 풍속을 유지하기 위해 광고물내용을 제한할 수 없게 하였다.
위와 같이 '광고물취체법'이 폐지되고 '옥외광고물법'이 제정되어 광고규제를 완화하고 합리화하게 되었는데 이는 지방자치 및 기본적 인권존중의 정신에 입각한 것이라 하겠다.
지방자치에 관하여 신법은 도지사가 전횡하던 광고행정을 완전히 탈피토록 하였으며, 1964년 및 1973년에 건설성에서 정한 '옥외광고물 표준조례'도 이러한 관점에서 나온 것이다.l6) 특히 중요한 것은 '광고물 표시내용의 규제'의 폐지이다. 이는 일본 헌법 13조(행복추구권), 19조(사상의 자유), 21조(표현의 자유) 및 31조(적법절차의 보장)과의 관계에서 비롯된 것이다.
즉 새로운 '옥외광고물법'은 엄격한 의미에서 미관풍치의 유지 및 공중에의 위해방지만을 위하여 운영되도륵 하였다(제1조). 이는 구법과는 달리 사상·표현의 규제를 배제한 것이라 하겠다.
한편 '옥외광고물법'은 그후 자주 개정되었는레 그 주된 개정 사항은 다음과 같다.
첫째는 특별구 및 대도시(지정도시)의 특례를 둔 것과 도단위 사무의 일부를 시·읍·면단위의 장에게 위임할 수 있게 한 것이다.
둘째는 위반광고물에 대한 도지사(또는 지정도시의 시장)의 권한을 강화한 것이다. 과거에는 위반광고물의 제거와 기타 조치는 행정대집행법의 절차에 의해서만 가능하였는데 1952년 개정에서 '상대방을 확인할 수 없는 경우'에, 1963년의 개정에서 '벽보'에 대하여, 73년의 개정에서 '벽보·입간판'에 대하여 각기 간이 제거조치를 취할 수 있게 하였다.
셋째는 1973년의 개정을 통해 옥외광고업자의 계출제, 강습회 수료자 등의 규정을 두어 규제를 강화한 것이다.
개정된 '옥외광고물법' 및 조례에 의하여 다시 규제가 엄격해짐에 따라 정치적, 사상적인 벽보나 포스타 등에도 규제가 가해질 위험성이 나타났다.
원래 옥외광고업의 계출제는 업계측의 요청에 의한 것이라지만 일본헌법 22조 (직업선택의 자유), 29조(재산권의 보장)과 관련 국민에게 주어진 영업권을 제한하는 문제가 있다고 비판되고 있다.
즉 신문사와 출판사를 계출제의 사업으로 하는 법률을 만들면 위험이라고 하겠는데, 일반의 언론사업과 달리 광고에는 영리적 요소가 강하다고 하지만 광고사업 일반을 계출제로 하여 항시 감독관청의 감시하에 두는 것이 과연 합당한가 하는 비판이 제기된다. 즉 개개의 광고물에 대한 허가제로도 충분하다는 것이다.17)
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